PREFACIO
Estado del Bienestar, Estado social, Welfare State, Estado keynesiano del Bienestar…, cualquiera de las múltiples denominaciones que se han dado, se refieren al intento de adaptación del Estado liberal burgués a la sociedad industrial y postindustrial avanzada, proceso, en cuyo desarrollo histórico ha supuesto un permanente ajuste entre sociedad civil y Estado. Desde la vieja concepción de autonomía de estas dos instancias a un proceso de interpenetración que permite hablar desde algunas posiciones de socialización del Estado y de otras de estatalización de la sociedad civil. Es cierto que desde estos términos se alude de modo indiscriminado a procesos tan heterogéneos como la implantación de la democracia de masas, el crecimiento de las competencias administrativas del Estado, la extensión de las políticas sociales del Estado y el desarrollo cualitativo del capitalismo.
No es propósito de este breve trabajo el elaborar las dinámicas históricas que han precedido al estado actual de las cosas, que en cada sociedad ha tenido contenidos y alcances diferentes, pero con fines analíticos unificamos bajo la rúbrica de Estado del Bienestar. Esa sería una de las posibilidades de intervención analítica, no obstante, la línea que he elegido para desarrollar el tema propuesto se aleja de esa indagación sobre la génesis y desarrollo del fenómeno a estudiar, si bien, en la preparación he tenido que acceder a textos que partían de esa reflexión, no se dan por excluidos, más bien como implícitos.
Por ello, he limitado la exposición a un número reducido de núcleos temáticos, que interrelacionados constituyen una parte de las discusiones actuales, haciendo un esfuerzo por no agotarlos (qué más quisiera uno…) y sí contribuir a uno de los debates que más literatura están generando en estos últimos tiempos de modo recurrente en el campo de la politología, básicamente, por no decir abiertamente en los amplios dominios de las ciencias sociales.
En cuanto a este trabajo, quede constancia de que, a este aprendiz de escribidor, se ha quedado con ganas de “meterle mano” al aspecto más profundo y teórico, que, bajo el epígrafe de crisis de legitimidad, que a partir de la noción weberiana se ha abordado desde distintos enfoques, y que en el ensayo aparecerán apuntes dispersos, quiero quedar de manifiesto que lo considero el centro del debate. En cualquier caso, aun pasando “de puntillas” sobre él, con pinceladas sueltas: el apunte de Habermas me parece crucial, sobre su discusión con Luhmann, las contribuciones de James O’ Connor, sobre las que apenas se habla, etc., etc
LA CRISIS DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA
La crisis de representación como un elemento añadido a la crisis que afecta de manera general a los Estados modernos, llamados del Bienestar, pone de manifiesto el creciente malestar en la sociedad civil que se enfrenta a políticos e instituciones, lo que traducido a un lenguaje más común: lo que parecía funcionar en el pasado con cierto nivel de aceptación está dejando de funcionar.
El hilo argumental que sirve de base para la formulación de una hipótesis plausible es que el circuito de la representación política, al igual que otros elementos de la vida del Estado contemporáneo, está sometido a una crisis de sobrecarga (overload), a la que desde el propio circuito de representación se pretenden dar alternativas parciales (propuestas de debate sobre listas abiertas, independientes, críticas a la burocratización de los partidos, la financiación de éstos…), cuyo alcance en la opinión pública puede solapar los verdaderos problemas, con una relativa simplificación de los mismos; y que hoy por hoy se centran en las insuficiencias del sistema representativo vigente puesto a prueba por las complejidades que genera el propio desarrollo de las democracias avanzadas. Las propuestas de maquillaje del circuito de representación no hacen otra cosa que velar el problema de fondo subyacente, que no es otro que la reelaboración o una propuesta de debate teórico general sobre el problema global de las relaciones intercomunicativas entre las dos instancias: sociedad y Estado.
En esas relaciones de comunicación entre sociedad y Estado han de tenerse en cuenta, y que están en el origen del Estado democrático y representativo, donde se formula el mecanismo de la representación pública, en la que: a) por una parte es preciso asegurar una mayor presencia activa de la sociedad sobre la esfera del Estado o un cierto grado básico de transparencia intercomunicativa o representatividad entre ambos planos, y por otro, b) La necesidad de garantizar un nivel razonable de gobernabilidad dentro de las propias instituciones estatales, exigencia que opera a partir del proceso de reducción del pluralismo (realizado por el propio sistema electoral) y de la consecuente mayor facilidad para obtener mayorías estables dentro del órgano parlamentario.
En el desarrollo histórico del Estado social, llegados a la fase que Habermas llama de capitalismo tardío, las tensiones entre estas dos exigencias (representatividad y gobernabilidad) no dejan de estar sometidas a tensiones: el argumento de Habermas establece la hipótesis de una desincronización entre la representación (que en su fase más moderna comporta su máxima extensibilidad con el sufragio universal) y de otra parte, la acción de gobierno sometida a una permanente expansión, con tendencia ilimitada), sigue siendo vigente aun cuando su formulación date de los años setenta, en donde formula su suficientemente conocido concepto de crisis de legitimación democrática en esta fase del desarrollo del Estado capitalista.
Siguiendo su proceso discursivo, convendría detenerse en la elaboración de lo que este autor establece para aproximarse al fenómeno de la/las crisis. Habermas, que distingue tres tendencias posibles a la crisis: a la económica, a la política y a la sociocultural; al referirse a las tendencias a la crisis política, en clave sistémica, explica como “el sistema político requiere un input de lealtad de masas lo más difusa posible; el output consiste en decisiones administrativas impuestas con autoridad. Las crisis de output tienen la forma de crisis de racionalidad… Las crisis de input tienen la forma de crisis de legitimación… La crisis de racionalidad es una crisis sistémica desplazada al igual que la crisis económica, expresa la contradicción de imperativos de autogobierno, la contradicción inherente a una producción socializada que se realiza en favor de intereses no generalizables… Déficit de legitimación significa que con medios administrativos no pueden producirse o conservarse en la manera requerida, estructuras normativas pertinentes para la legitimación.” A continuación, explica cómo el sistema político a través del desarrollo capitalista ha ido desplazando sus límites hacia el interior del sistema sociocultural, y no sólo del económico. La cultura de los pueblos es socavada por la racionalidad organizativa del sistema, integradas por éste. El sistema sociocultural toma su input de los sistemas económico y político, de tal modo que las crisis de output de los otros sistemas (económico y político) son perturbaciones del sistema sociocultural. Y la integración de una sociedad depende del output de este último. Así, sostiene que las sociedades del capitalismo tardío se hallan amenazadas por alguna de estas posibles tendencias a la crisis: 1) que el sistema económico no produzca valores consumibles, 2) que el sistema administrativo no aporte decisiones racionales en el grado requerido, 3) el sistema de legitimación no procure motivaciones en el grado requerido, o 4) el sistema sociocultural no genere en el grado requerido “sentido motivante” para la acción…
Retomamos nuevamente el problema de la gobernabilidad, que habitualmente se plantea desde una perspectiva, como integración de la sociedad en el Estado a través del sistema político de partidos (llámese mayoría parlamentaria) y no desde la perspectiva de la acción del propio Estado sobre la sociedad, en el que se ha efectuado un desplazamiento histórico desde hace más de cincuenta años, en las democracias avanzadas: el centro de gravedad de las decisiones del Estado intervencionista se halla más en el Ejecutivo, que incluso desarrolla mecanismos autónomos de racionalidad tecnocrática, que a veces se alejan de la voluntad representada de los electores. El ámbito de la representación no es el ámbito donde se juegan las políticas de bienestar social, sean prestaciones o derechos sociales, sino que el ejercicio de éstos es asumido de forma autónoma por el Ejecutivo, alejándose de la esfera de representación institucional par excellence, o sea, el Parlamento.
De este modo, la representación quedaría reducida a mero mecanismo de legitimación indirecta respecto de quién gobierna, pero no respecto de qué o de cómo, éstas, se entiende que responden a claves autónomas de racionalidad y eficacia tecnocrática que provienen de la propia esfera del Ejecutivo.
Se asiste, pues, a un proceso de disociación histórica entre representación y gobernabilidad.
Al lado de estos dos mecanismos de la representación política, no debe dejarse de lado un tercer factor (que a partir de la consagración del sufragio universal que da origen al estado representativo, a veces queda postergado), nos estamos refiriendo al control que efectúan los electores sobre sus representantes: diputados, senadores…, si en el Antiguo Régimen existía el mandato imperativo, en el que la revocabilidad del representante (cuaderno de instrucciones), era un mecanismo de control de los electores sobre sus representantes; en el Parlamento liberal, los representantes (de los partidos políticos) lo eran de una ficción ad hoc: la Nación, no representantes de los electores; en el modelo actual, los partidos políticos parecen ser los depositarios de esa representación, los electores no poseen ningún control sobre ellos, sólo les queda la opción de aprobar o reprobar su acción en sucesivas elecciones otorgándoles o no su voto, afirmando o cambiando de opción política o simplemente absteniéndose. Quedando el Parlamento, funcionalmente transformado, como órgano de control político sobre el gobierno. Es decir, se produce un cortocircuito entre electores y representantes. Surge, pues, aquí un problema no resuelto en las democracias actuales, que se ha convertido en una de las reivindicaciones que la sociedad demanda, insistiendo en la reforma de los sistemas electorales, procedimientos de escrutinio, etc.
LA COMPETENCIA INSTITUCIONAL ENTRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS (o los partidos ya no son lo que eran)
No vamos a entrar en definiciones al uso sobre la naturaleza de los partidos políticos, a qué lógica responden, la determinación de sus fines, qué intereses les mueven…, lo que nos llevaría a un debate intenso y problemático, que no es el objeto de este breve ensayo. Quedémonos en el escenario en que desarrollan sus actividades.
Básicamente, los partidos políticos se desenvuelven en el ámbito específico de la escena electoral, son competidores/captadores de votos, al margen de que no sea esa su única función, para el análisis que nos trae aquí, los dejaremos circunscritos al ámbito de su desarrollo: la competencia electoral.
No obstante, aunque sea mínima, y por su relación con el tema entraremos a ver algunos aspectos de los partidos políticos como organizaciones. Los partidos son, a la vez, organizaciones burocráticas que demandan la continuidad y estabilidad de sus estructuras internas, al tiempo que asociaciones voluntarias que deben contar con participación no obligada. Para ello deben distribuir incentivos selectivos entre las élites que compiten dentro del partido por el control de los cargos, así como incentivos colectivos para el conjunto de su militancia. Los primeros pueden ayudar a paliar los costes personales y profesionales que comporta la actividad política. Los segundos contribuyen a reforzar la identificación con el partido. Dicho con otros términos, la organización debe encontrar un equilibrio entre la necesidad de satisfacer intereses individuales y alimentar lealtades organizativas. En este contexto, la ideología del partido funciona con un doble sentido: como fuente principal de los incentivos colectivos, mantiene la identidad de la organización de cara a sus partidarios; de otro lado, “amortigua” el agravio de la distribución de los incentivos selectivos tanto a los ojos de los beneficiarios como de quienes no lo son[1] Sobre ese binomio ideología-organización se han analizado clásicamente los partidos políticos.
Max Weber distingue los dos ejes sobre los cuales se configuran las asociaciones políticas: como organizaciones patrocinadoras de cargos, según el modelo americano (spoil system), o como partidos de ideología, que proponen la implantación de ideales de contenido social o político.
Robert Michels, formularía sobre la exigencia organizativa, la famosa “ley de bronce”, que conduciría sin remisión a la oligarquización de los partidos y a la sustitución de los ideales originales.
En los años posteriores a la 2ª Guerra Mundial, tras una evaluación de las experiencias de los partidos fascistas, algunos politólogos europeos efectuaron valoraciones sobre los partidos burocráticos de masas contraponiéndolos a los partidos de clientelismo electoral, en la perspectiva de la estabilidad y capacidad de integración de los primeros frente a la inestabilidad de los segundos; se formulaba también la hipótesis que suponía una gradación histórica que anteponía los partidos de génesis “interna” surgidos de fracciones parlamentarias a los creados a partir de instancias “externas” como era el caso de los partidos socialistas y los de raíz confesional.[2]
A la tesis de Duverger, Otto Kirchheimer (que había analizado el desarrollo de los partidos políticos en los EE. UU., en virtud de su exilio por la persecución nazi) que formularía su teoría del catch all party, que da la vuelta al argumento, explicando que los partidos confesionales y los de clase, son solamente una etapa para su conversión en auténticas agencias electorales similares a las norteamericanas. La teoría de ese partido atrápalo-todo se refiere a un modelo de organización política que está dirigida por cuadros profesionales, con débiles lazos de organización vertical y que se orientan hacia un electorado, no ya de clase o confesional, sino a todo el espectro de la sociedad. Se trata de eliminar en lo posible el viejo ropaje ideológico, presentando un mensaje difuso que elimine una excesiva focalización ideológica y alcanzar el máximo respaldo social interclasista. La tesis de Kirchheimer indica una mayor apertura hacia los grupos de interés, con unas transformaciones grandes en su estructura organizativa, una pérdida de peso específico de la militancia en favor de las élites profesionales del partido.[3] Ejemplos vistosos de ello es la transformación del SPD a partir de su congreso de Godesberg o del PSOE a partir del Congreso de Suresnes de 1974 (los posteriores aún lo confirman más).
“La reconfiguración de la esfera pública de las sociedades democráticas como
un mercado electoral en el que compiten fundamentalmente partidos organizados con criterios de rentabilidad política ha terminado por modificar también el sentido concedido originalmente a los mecanismos de gobierno representativo, en particular en los que se refiere a los papeles institucionales atribuidos a la oposición política, a la opinión pública y a la fracción parlamentaria. Así, el auge de los medios audiovisuales como vehículos de la comunicación política ha sustituido paulatinamente el papel que en los sistemas censitarios liberales desempeñaban la prensa y la correspondencia con el electorado como instrumentos para el control público de la fracción parlamentaria. Pero el fortalecimiento del rol institucional de los partidos ha repercutido en un desplazamiento del centro de gravedad del sistema político. La ingente labor administrativa y la complejidad técnica de los programas económicos y sociales elaborados por el Estado intervencionista sobrepasa la capacidad de especialización de los órganos parlamentarios. El parlamento sigue siendo el lugar donde se dan a conocer públicamente las directrices gubernamentales y se someten a prueba los pactos y alianzas políticas. Sin embargo, los centros de decisión se han desplazado hacia las directivas de los partidos y hacia un poder Ejecutivo apoyado sobre una ingente maquinaria administrativa, la única capaz de aportar el conocimiento técnico necesario para la elaboración de los programas de las políticas públicas.
Este reforzamiento de la esfera del ejecutivo como centro decisorio en los Estados de capitalismo tardío ha sido una de las condiciones posibilitantes de modelos de concertación neocorporativa con organizaciones de intereses privados igualmente centralizadas. Pero es también aquí donde los procesos de concentración de poder muestran su reverso: en su erosión como instrumentos de traducción política de aquellos intereses excluidos de las estructuras corporativas de intermediación o marginados en la jerarquía de prioridades de los partidos electorales de masas. Esta es precisamente la clave con que debe rastrearse la aparición de formas no convencionales de conflicto sociopolítico como los representados por los movimientos sociales y las iniciativas ciudadanas.”[4]
Es así como la crisis histórica de la modernidad ha producido una repercusión evidente en la posición global de las relaciones entre el Estado y la sociedad: el ideal del intervencionismo público creador de un orden social racional, capaz de expresar los intereses de la comunidad, ha sufrido un profundo socavamiento. Al tiempo, el proceso social de los Estados occidentales parece reiterarse en presencia de demandas suplementarias de desarrollo democrático, que difícilmente encajan en el organigrama formal del Estado de partidos tal como ha operado históricamente en este último medio siglo.
[1] PANEBIANCO, A.: Modelos de partido, Madrid, Alianza, 1990, (pág. 28).
[2] DUVERGER, M.: Los partidos políticos, México, F.C.E., 1957. Pág. 26 y sigs.
[3] KIRCHHEIMER, O.: “El camino hacia el partido de todo el mundo” en Kurt Lenk y Franz Newman (eds.), Teoría y sociología críticas de los partidos políticos; Barcelona, Anagrama, 1980. (págs. 328-347).
[4] COLOM GONZÁLEZ, Francisco: “Actores colectivos y modelos de conflicto en el Estado de Bienestar”, en REIS nº 63 julio-septiembre de 1993 (pág. 13).
